HomeMy WebLinkAboutRCS-063-2014 Condiciones de Uso Acceso a Internet Móvil 41, sutel
SUPFH.JIRJUEP(CA U-
TELECOMUNICACIONES
2323-SUTEL-SCS-2014
El suscrito, Secretario del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones, en ejercicio de las
competencias que le atribuye el inciso b) del artículo 50 de la Ley General de la Administración
Pública, ley 6227, y el artículo 35 del Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad
Reguladora de los Servicios Públicos y su órgano desconcentrado, me permito comunicarle(s) que en
sesión ordinaria N° 021-2014, celebrada el 2 de abril del 2014, mediante acuerdo 014-021-2014, de
las 15:20 horas, el Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones aprobó por unanimidad, la
siguiente resolución:
RCS-063-2014
"AUTORIZA EN FORMA TEMPORAL LA APLICACIÓN DE CONDICIONES DE USO JUSTO EN
LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE ACCESO A INTERNET MÓVIL"
EXPEDIENTE GCO-DGC-ETM-305-2014
En relación con las cláusulas de los contratos de adhesión homologados sobre condiciones de uso
justo del servicio y las reuniones con los operadores del servicio de acceso a Internet móvil en cuanto
el consumo extraordinario de parte de un pequeño porcentaje de clientes y la situación de congestión
de sus redes afectando la calidad del servicio en perjuicio de otros clientes; el Consejo de la
Superintendencia de las Telecomunicaciones ha adoptado la siguiente Resolución:
RESULTANDO
1- Que en fecha 11 de setiembre de 2013, el Consejo de Superintendencia de Telecomunicaciones,
mediante Acuerdo 023-049-2013 de la sesión ordinaria 049-2013, homologó el "Anexo de Planes
Móviles post pago" al Contrato de Adhesión del Instituto Costarricense de Electricidad (en adelante,
ICE), en cuyo texto se incluyó la siguiente cláusula:
'26. POLiTICAS DE USO JUSTO:El CLIENTE entiende y acepta que los planes de datos basados en
velocidad para navegación por internet, permiten por cada ciclo de facturación mensual, el uso de los
recursos disponibles de red en una cantidad limitada de capacidad de descarga equivalente a :si
el límite es superado antes de finalizar el ciclo de facturación, la velocidad de navegación contratada
por el CLIENTE podrá verse disminuida por el tiempo restante de dicho ciclo de facturación, sin
detrimento que la regulación o el plan de datos contratado por el CLIENTE le conceda una
transferencia ilimitada de datos, lo que en tales escenarios se respetará. Al iniciar el siguiente ciclo de
facturación, se tendrá nuevamente acceso a la velocidad de navegación contratada. La aplicación de
lo anterior queda sujeta a aprobación por parte del Regulador".(el resaltado es intencional)
2- Que en fecha 13 de febrero de 2013, el Consejo de Superintendencia de Telecomunicaciones,
mediante Acuerdo 006-009-2013 de la sesión ordinaria 009-2013, homologó el "Contrato Marco
para la Prestación de Servicios de Telecomunicaciones Movistar y el Anexo para la Identificación
del cliente y servicios contratados", de Telefónica de Costa Rica TC S.A. (en adelante, Telefónica),
en cuyo texto se incluyó la siguiente cláusula:
"30. POLITICAS DE USO JUSTO.
El CLIENTE entiende y acepta que los paquetes o planes de datos basados en velocidad para
navegación por Internet, permiten por cada periodo de facturación mensual, el uso de los recursos
disponibles de red en una cantidad limitada de capacidad de descarga establecida en el Anexo de
Identificación del Cliente y Servicios Contratados; si este límite es superado antes de finalizar el
periodo de facturación, la velocidad de navegación contratada por el CLIENTE podrá verse disminuida
por el tiempo restante de dicho ciclo de facturación, sin detrimento que la regulación o el plan
contratado por el CLIENTE le conceda una transferencia ilimitada de datos, lo que en tales escenarios
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se respetará. Al iniciar el siguiente ciclo de facturación, se tendrá nuevamente acceso a la velocidad
de navegación contratada.".
3- Que en fecha 2 de noviembre de 2011, el Consejo de Superintendencia de Telecomunicaciones,
mediante Acuerdo 008-082-2011 de la sesión ordinaria 082-2011, homologó el "Contrato Universal
para la prestación de servicios de telecomunicaciones y su Anexo de servicio postpago Telefonía
Móvil Celular" a Claro C.R. Telecomunicaciones, S.A. (en adelante, Claro), en cuyo texto se incluyó
la siguiente cláusula:
"CUADRAGÉSIMA. POLÍTICA DE USO JUSTO: Siempre que las disposiciones regulatorias así lo
permitan, el SUSCRIPTOR reconoce y acepta que cualquier paquete o plan con servicio ilimitado de
datos basado en velocidad para navegación por Internet permitirá por cada periodo de facturación
mensual el uso de los recursos disponibles de red en una cantidad limitada de consumo establecida en
la carátula del Contrato; si éste límite es superado antes de finalizar el periodo de facturación, la
velocidad de navegación contratada podrá ser disminuida de acuerdo a lo establecido en la carátula
del Contrato por el tiempo restante de dicho periodo de facturación. Al iniciar el siguiente periodo de
facturación, se tendrá nuevamente acceso a la velocidad de navegación contratada. Las condiciones
indicadas corresponden a los servicios utilizados dentro de! Territorio Nacional; en caso de utilizar el
servicio fuera del territorio nacional, éste se cobrará como un servicio adicional excedente de Roaming
Internacional, de acuerdo a las tarifas vigentes. Conforme a la cláusula Trigésimo Novena de este
Contrato, el consumo de datos ofrecido por CLARO podrá ser medido y cobrado en Kilobytes de
descarga cuando el marco regulatorio lo permita."(el resaltado es intencional)
4- Que en ese mismo sentido, el Consejo de SUTEL, mediante Acuerdo 020-054-2013 de la sesión
ordinaria 054-2013 celebrada el 9 de octubre de 2011, señaló:
"Que a pesar que a la fecha la regulación actual no se refiere a la aplicación de políticas de uso justo,
vale la pena recalcar que existen normas vigentes que podrían resultar aplicables en casos de LISO
desmedido, excesivo, abusivo o incluso fraudulento de los servicios de Internet móvil, para los cuales
se demuestre que su utilización afecta el funcionamiento de la red, tal y como lo disponen el artículo 23
del Reglamento de Prestación y Calidad y el numeral 34 del Reglamento sobre el Régimen de
Protección al Usuario final de los servicios de telecomunicaciones". (el resaltado es intencional)
5- Que el Consejo de SUTEL, mediante Acuerdo 020-054-2013 citado también indicó que:
"No obstante, consideramos que el "Fair Use"no debe combinarse ni aplicarse simultáneamente en
aquellas modalidades donde se cobre por descarga de k8."
6- Que el Consejo de SUTEL conoció mediante el oficio 2042-SUTEL-DGC-2014 de fecha 4 de abril
de 2014, en esta sesión el Informe sobre "Aumento de Reclamaciones por velocidad de conexión
en el servicio de Internet móvil", dentro del cual se evidencia el comportamiento de usuarios de
consumo extraordinario de estos servicios. Este informe recomienda en síntesis, lo siguiente:
• Valorar la aplicación de tarifas por volumen en servicios post pago, con el propósito de
mejorar la administración de los recursos para dichos servicios y de limitar el uso
extraordinario de los mismos.
• Igualmente se recomienda que junto a dicha modificación tarif aria se ordene a los operadores
ampliar la capacidad de sus redes para reducir al máximo los niveles de congestión
detectados, de forma que se pueda cumplir con las velocidades comercialmente ofrecidas
incluso en la hora cargada media. Para atender dicho aumento de capacidad se somete a
valoración del Consejo requerir a los operadores el uso de las alternativas de offloading
señaladas eh el presente informe.
• En caso de establecer que la tarifa por volumen para Internet móvil, se recomienda que esta
no sea utilizada en conjunto con medidas de uso justo que reduzcan a la baja la velocidad
máxima que puede recibir un usuario.
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• Instruir a los operadores que con el fin de reducir la incidencia de reclamaciones ante la
SUTEL, consideren la capacidad de sus redes para la comercialización de nuevos servicios.
Adicionalmente, como parte de las fuentes utilizadas para elaborar dicho informe se utilizó
información aportada por los operadores de telefonía móvil, los cuales solicitaron que dicha
información se tratara con carácter confidencial.
7- Que en sesión ordinaria 021-2014, celebrada el 2 de abril, 2014, el Consejo declaró confidencial el
mencionado informe del oficio 2042-SUTEL-DGC-2014.
8- Que el Instituto Costarricense de Electricidad (en adelante, ICE), mediante nota 264-264-2014 del
20 de marzo del año en curso, bajo el número NI-2431-2014, hizo del conocimiento de la
Superintendencia de Telecomunicaciones que estará implementando medidas de protección a la
red móvil en aquellos usuarios que hacen un uso intensivo del servicio de datos, afectando la
calidad de la red en perjuicio de otros usuarios.
9- Que en la comunicación referida, el ICE señala como fundamento los artículos 23 del Reglamento
de Prestación y Calidad de los servicios (en adelante, RPCS) y 34 del Reglamento sobre el
Régimen de Protección al Usuario final de servicios de telecomunicaciones (en adelante, RRPU).
Señala que conforme a esta normativa, surge para los operadores la potestad de suspender
aquellos servicios que están siendo utilizados en forma indebida, ocasionando un daño o
comprometiendo de alguna manera la prestación de los servicios o la operatividad e integridad de
la red.
10- Que el ICE indica que en aras de no perjudicar a sus clientes, se ha evaluado la posibilidad de no
suspender completamente los servicios en cuestión, sino que como una medida alterna,
implementará una reducción de la velocidad cuando presenten un comportamiento abusivo.
Explica que se aplicará la medida de reducción de velocidad por el período restante del ciclo de
facturación. Otros operadores han manifestado acciones similares con el mismo fin.
A los anteriores antecedentes de hecho les son de aplicación los siguientes,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
A.- COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES
1. La Superintendencia de Telecomunicaciones es la autoridad regulatoria encargada de la
regulación, aplicación, vigilancia y control del ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones,
en concordancia con las políticas sectoriales, de acuerdo a lo establecido en los artículos 59 y 60.
a) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley 7593 (en adelante,
LARSP).
2. En materia de derecho del usuario final de servicios de telecomunicaciones disponibles al público,
a la Sutel le corresponde garantizar y proteger los derechos de los usuarios y velar por el
cumplimiento de los deberes y obligaciones de los operadores y proveedores de
telecomunicaciones, asegurando eficiencia, igualdad, continuidad, calidad, mayor y mejor
cobertura, mayor y mejor información, más y mejores alternativas de la prestación de los servicios
(artículos 60 y 73 de la LARSP).
3. En materia de las condiciones de prestación y calidad de los servicios de telecomunicaciones
disponibles al público, a la Sutel le corresponde asegurar condiciones de acuerdo a las
exigencias del ordenamiento jurídico, para lo cual entre otros aspectos establece los estándares y
parámetros de calidad, cuando corresponda, y le corresponde homologar los con contratos de
adhesión así como aprobar las modificaciones de las condiciones contractuales (artículos 69 y 73
de la LARSP, y artículos 4, 5, 7, 13, 14, 20, y 28 del Reglamento sobre el Régimen de Protección
al Usuario final de los Servicios de Telecomunicaciones (en adelante, RRPU) y, los artículos 1 y
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19 del Reglamento de Prestación y Calidad de los Servicios de Telecomunicaciones (en adelante,
R PC).
4. Los operadores ICE y Telefónica han manifestado que implementan condiciones de políticas de
uso justo o medidas con el mismo fin y Claro analiza hacerlo. En consecuencia, las acciones y
medidas comunicadas por el ICE y manifestadas por los Telefónica y Claro (en su intención), se
trata de modificaciones contractuales las cuales deben ser comunicadas previamente a los
clientes (párrafo 3 del artículo 20 del RRPU).
5. Por su parte, el ICE, de acuerdo a su mediante nota 264-264-2014 del 20 de marzo del año en
curso, ha establecido unas reglas o condiciones para el uso por parte de sus clientes del servicio
de acceso a Internet móvil aduciendo un uso contrario a las condiciones contractuales por parte
de ciertos clientes, que de conformidad con el artículo 23 del RPC, es considerada una actividad
fraudulenta en contra del propio operador y, que perjudica la integridad de su red. No obstante,
las condiciones establecidas son una práctica común en otros países en la comercialización de
los servicios de telecomunicaciones, y que se denominan "políticas de uso justo" y "gestión de
tráfico. Ambas prácticas o combinación de ellas se utilizan como una medida para lidiar con el
uso excesivo por parte de un grupo muy reducido de clientes, sobre todo en planes que
inicialmente se comercializaron de manera ilimitada. En esta situación los clientes no realizan una
actividad fraudulenta y en términos generales su utilización del servicio es conforme con las
condiciones pactadas contractualmente, más aún si se trata de contratos de planes ilimitados.
Sobre este aspecto más adelante aclaramos la diferencia de estos supuestos.
B.- POLÍTICAS DE USO JUSTO Y GESTIÓN DE TRÁFICO
1. Las políticas de uso justo al igual que la gestión de tráfico constituyen medidas excepcionales y
temporales que implementan los operadores de servicios de acceso a Internet, entre otras
razones, para asegurar un trato justo a todos los suscriptores o usuarios, independientemente de
su perfil de uso. Dado que los recursos de transporte en la red de Internet son limitados, es
esencial asegurar que, unos pocos usuarios no monopolicen los recursos de la red en detrimento
de la gran mayoría. Dar un acceso justo a la red a todos los usuarios no es algo fácil. La
capacidad de la red y los recursos son limitados y la utilización del ancho de banda y los flujos de
tráfico son altamente variables para las distintas aplicaciones y servicios.
2. La solución a este problema debe considerar: i) los suscriptores sean tratados justamente y
tengan igual acceso a todos los servicios; ii) todas las aplicaciones disponibles sean accesibles y
que funcionen a niveles aceptables de desempeño; y iii) los suscriptores tengan la opción de
comprar niveles de servicio más elevados que provean un desempeño mayor.
Esta Superintendencia no desconoce que el fenómeno de congestión de red puede ser resultado
de diversos factores o causas. Recientemente la Sutel realizó un estudio para valorar las posibles
causas del incremento de las reclamaciones por deterioro en la calidad del servicio de Internet
móvil. En el informe presentado mediante oficio 2042-SUTEL-DGC-2014, se establecen varios
factores que podrían estar incidiendo en las redes de los operadores móviles, entre las cuales se
encuentra el consumo excesivo de recursos de red (capacidad de banda ancha) por parte de un
muy pequeño grupo de clientes.
3. En general los distintos reguladores concuerdan en que los proveedores de servicios de acceso a
Internet (ISP, por sus siglas en inglés) puedan monitorear el uso de la red y usar técnicas de
gestión del tráfico para asegurar un trato justo a todos los usuarios al mismo tiempo que se
mantienen niveles aceptables de desempeño para todos los servicios disponibles; ya que lograr
los objetivos mencionados es difícil debido a la diversidad de aplicaciones de red y usuarios; de
tal manera que para dar niveles aceptables de servicio a todos los usuarios es necesario que se
pueda implementar la gestión de tráfico.
4. Las políticas de uso justo se materializan como condiciones contractuales del servicio de acceso
a internet con el objetivo de incentivar un uso adecuado de los recursos de la red por parte de sus
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clientes, evitando la congestión excesiva de las redes; lo cual afectaría la experiencia en la
calidad del resto y la gran mayoría de clientes. Las políticas pueden ser diseñadas de diversas
maneras, integrando medidas esencialmente técnicas o de gestión de tráfico (como el throttling) o
medidas económicas como un cobro adicional.
Los ISP cuentan con una amplia gama de prácticas de gestión de tráfico y Políticas de Uso Justo,
que incluyen las de carácter técnico, las cuales gestionan el tráfico para prevenir o responder a
la congestión, como las de carácter económico, las cuales vinculan los precios o tarifas de
servicios de Internet al consumo de los usuarios finales. Las prácticas técnicas de gestión de
tráfico incluyen la ralentización del tráfico del usuario, y detección de usuarios de alto consumo
para limitar sus anchos de banda, entre otros. Las prácticas económicas comprenden, límites
mensuales de capacidad de ancho de banda, donde los clientes que se exceden de un
predefinido umbral deben pagar una suma adicional por el ancho de banda consumido, o se ven
sujetos a una penalización que puede ser la reducción de la velocidad. (Decisión de la Canadian
Radio-Television and Telecommunications Commission (CRTC) sobre las prácticas de tráfico en
Internet CRTC-2009-657: http://www.crtc.gc.ca/eng/archive/2009/2009-657.htm)
5. Es imperativo resaltar que los operadores deben considerar soluciones a largo plazo como el
desarrollo de mayor capacidad de sus redes y solo como remedio de corto plazo y de forma
temporal deben considerase viable las medidas de políticas de uso justo, según las
circunstancias. Esta a su vez también es una de las recomendaciones del citado informe técnico
del oficio 2042-SUTEL-DGC-2014 de la Dirección General de Calidad sobre las causas en el
incremento de las reclamaciones. El informe recomienda otras medidas para tratar el tema de la
congestión de las redes de datos móviles. Sin embargo, mientras no se puedan poner en su
conjunto las medidas propuestas (o algunas de ellas), resulta posible la implementación temporal
de las políticas de uso justo.
El problema de construir más capacidad de ancho de banda, es quien soportaría los costos de
mejorar y extender la red y cuál debería ser el modelo apropiado para una estimación y atribución
equitativa de los costos. (Office of the Telecommunication Authority (OFTA), Regulatory Affairs
Advisory Committee (RAAC). Netowork Neutrality. Paper No. 2/2009 for discussion on 23 April
2010) En ese sentido, la literatura especializada señala que "fija situación surge incluso en los
mercados más desarrollados, tan pronto como proliferan nuevas aplicaciones de alto consumo de
banda ancha y los operadores no puede desplegar la infraestructura de banda ancha lo
suficientemente rápido para responder a la demanda... La solución a largo plazo podría ser la
construcción de más capacidad, pero en el corto plazo, es necesario racionar el suministro del
ancho de banda." (Rogerson, David, Open Access Regulation in the Digital Economy. GSR 2011
Discussion Paper, UIT, setiembre, 2011. Traducción libre)
6. Así las cosas, los operadores bajo ciertas circunstancias y justificadamente puede tomar las
medidas o acciones que consideren necesarias para la gestión de tráfico y administración de red,
en el exclusivo ámbito de la actividad que les ha sido autorizada, siempre que ello no tenga por
objeto realizar acciones que afecten o puedan afectar la libre competencia, además de procurar
preservar la privacidad de los usuarios, la protección contra virus y la seguridad de la red.
7. Las disposiciones de la Ley General de Telecomunicaciones (en adelante, LGT), el Reglamento
sobre el Régimen de Protección del Usuario final (RRPU) y el Reglamento de Prestación y
Calidad de los Servicios disponibles al público (RPC), permiten contar con un marco de
regulación suficiente para resolver los temas de gestión de tráfico y políticas de uso justo con un
nivel apropiado de control y una razonable gestión de la congestión de la red. El objetivo último
es establecer una política que aborde apropiadamente el balance entre la libertad de los
habitantes para usar la Internet para varios propósitos con el interés legítimo de los ISPs para
gestionar el tráfico generado en sus redes, de manera tal que exista una conformidad con la
legislación. Para ello es necesario que al menos se tomen en cuenta los siguientes elementos:
a) Transparencia. Donde sea utilizada una política de uso justo o práctica de gestión de tráfico,
los ISPs deben ser transparentes sobre su utilización. Los consumidores necesitan conocer
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la información necesaria para tomar una decisión informada sobre los servicios que ellos
compran y usan. Las prácticas económicas son las más transparentes, dado que permiten
conciliar el uso de consumidor con su voluntad de pago, poniendo de esa manera a los
usuarios en control y permitiendo actuar a las fuerzas del mercado. La transparencia es un
principio rector de la LGT (artículo 3) que se materializa en materia de derechos de usuario
final en el artículo 45 y el Reglamento de Protección al Usuario final de los servicios de
telecomunicaciones, y el Reglamento de Prestación y Calidad de los servicios.
b) Innovación. La inversión en la red es un instrumento fundamental para tratar con la
congestión de la red y debería continuar siendo la primera solución que los ISPs utilicen. El
Consejo reconoce que algunas medidas se requieren para gestionar el tráfico de la Internet
en las redes de los ISPs, en ciertos puntos en la red y a ciertos momentos. Donde sea que
se apliquen estas prácticas, se deben diseñar para solucionar una necesidad definida, sin
que sea utilizada para otros fines o situaciones inconsistentes con su naturaleza y finalidad.
c) Claridad. Los ISPs deben asegurar que ninguna práctica de gestión de tráfico o política de
uso justo implementada sea injustamente discriminatoria e indebidamente preferencial.
8. En la legislación nacional no se cuenta de manera expresa con una regulación exhaustiva sobre
gestión de tráfico y medidas como las políticas de uso justo. Sin embargo lo cierto del caso es
que, la propuesta las políticas de uso justo deben analizarse a la luz de los principios que
integran el ordenamiento jurídico en especial el de telecomunicaciones, la jurisprudencia y
doctrina, así como la experiencia internacional. Sobre todo hay que tener en cuenta la similitud de
nuestro ordenamiento jurídico de telecomunicaciones con el marco regulatorio europeo, advertir
que contamos con un Reglamento de protección al régimen de derechos de los usuarios finales,
un Reglamento de calidad de los servicios, y la materialización de los principios de transparencia,
no discriminación, igualdad, objetividad, neutralidad tecnológica, interoperabilidad, entre otros.
Resta entonces, determinar los parámetros o criterios que sirvan de guía a efectos de determinar
la razonabilidad y proporcionalidad de la propuesta, en el marco de la relación contractual y de
los derechos de los usuarios finales. Lo anterior, sin perjuicio de ulterior estudios, cuando
proceda, en materia de competencia, neutralidad y otros ámbitos de regulación.
C.- CRITERIOS PARA DETERMINAR Y REVISAR LAS MEDIDAS DE LOS OPERADORES
DENOMINADAS "POLÍTICAS DE USO JUSTO".
1. En el ámbito internacional existen distintos estudios respecto de las medidas denominadas
políticas de uso justo (o fair use policy, como en inglés se conoce) y la percepción de los usuarios
y consumidores (Office of the Telecommunication Authority (OFTA) of Hong Kong, Regulatory
Affairs Advisory Committee. Guideliness for the Implementation of Fair Usage Policy (RAAC).
RAAC Paper No. 8/2010 for discussion on 20 December 2010). Los operadores de
telecomunicaciones en los distintos mercados inicialmente empezaron comercializando planes
ilimitados del servicio de acceso a Internet, que luego en realidad restringe al establecer distintos
mecanismos de las políticas de uso justo.
Desde la perspectiva de los usuarios de servicios de datos móviles, las principales conclusiones
de informe del OFTA antes mencionado, han sido: a) casi nadie había escuchado de dicha
política y los agentes de venta no les habían explicado cuando adquirieron los servicios; b) la
mayoría de los participantes acordaron en que las políticas de uso justo son beneficiosas al
propósito de asegurar a todos los clientes tener una justa oportunidad de acceso a los servicios;
c) algunos usuarios de planes ilimitados consideraron la política es injusta para los clientes dado
que entonces no debería mercadearse el servicio como ilimitado; d) la mayoría de los
participantes coincidieron en que los ISPs deberían dar más detalles de la política aplicable a
cada plan, y que se deberían tomar medidas para asegurar que los ISP expliquen a sus clientes
sobre las políticas de uso justo y en detalle cómo esas políticas se implementan en cada plan,
antes de firmar el contrato de servicio; e) hubo opiniones diversas respecto de la necesidad de
estandarización de las políticas; para unos evitaría los conflictos con los ISP, para otros
restringiría las opciones del cliente y la competencia; y f) algunos participantes sostuvieron
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opiniones diversas respecto de las soluciones para restringir el uso excesivo mediante las
políticas en cuestión; y algunos sugirieron que bajo solicitud del cliente, el ISP debería sin cargo
extra detallar el registro del uso de datos para su verificación.
2. En este sentido, se han identificado algunos problemas en la implementación de las políticas de
uso justo, tales corno:
(i) Diferente entendimiento y falta de uniformidad por parte de los ISP para aplicar las políticas de
uso justo. Los ISP aplican las políticas con un distinto alcance y para propósitos muy disímiles.
Por ejemplo, en algunos casos se prohibe a los clientes usar los servicios para propósitos
ilícitos como el envío o la subida de mensajes o contenido ilegal. Esto último, responde a otra
situación y no al presupuesto en las que sí aplican las políticas de uso justo (excesivo uso de
recursos por pocos usuarios en forma desproporcionada)
(ii) Amplios términos y condiciones. Las políticas son redactadas en términos muy amplios y no
se especifican los criterios objetivos por los cuales aplicarían las medidas consideradas en la
respectiva política de uso justo.
(iii) Falta de conocimiento de las políticas de uso justo por parte de los clientes. Los usuarios no
saben de la existencia de dichas políticas, ni tampoco tienen la suficiente información para
entender adecuadamente la relevancia de los términos y condiciones. Esto inevitablemente
genera los conflictos y la insatisfacción de los clientes.
(iv) Implementación de políticas de uso justo en los planes ilimitados. Para quienes contrataron un
plan de uso ilimitado, y el proveedor la ha aplicado esas políticas han visto reducido su
servicio al punto que no les es útil como plan ilimitado y en relación con otros planes ofrecidos
por el mismo proveedor la velocidad se redujo significativamente.
(y) Relevancia entre la diferencia entre uso ilegal y el uso justo. Algunos proveedores incluyen
otras prohibiciones bajo la sombrilla de políticas de uso justo, es decir, cuando el cliente
incurre en algún uso ilegal del servicio su contrato es terminado con base en el incumplimiento
de las condiciones y términos de dichas políticas. Si bien es cierto el proveedor del servicio
puede cortar el servicio para proteger la provisión del servicio y la integridad de la red, lo cierto
del caso es que es más recomendable que se traten como supuestos de regulación diferentes
y por separado a las políticas de uso justo. Esto último, es a lo que se refiere el artículo 23 del
RPC y que en nuestro ordenamiento tal supuesto estaría regulado en la reglamentación y no
es una cláusula como condición contractual.
3. Para dar solución a los problemas mencionados algunos principios o lineamientos que pueden
considerarse para la adecuada implementación de las políticas de uso justo, son:
a) Transparencia de las políticas de uso justo. Los proveedores deben publicar en su sitio
web los contratos y todo el material de ventas si los planes ilimitados están sujetos a políticas
de uso justo. La información debe ser explícita respecto del criterio (umbral o límite) que
dispararía o iniciaría la penalización (o medida) contenidas de la política u otras medidas
restrictivas que se tomarían cuando la política de uso justo es aplicada.
b) Potenciales clientes debidamente informados en los puntos de venta. Para que los
clientes tengan una idea clara de qué esperar de los servicios contratados, los proveedores
deberán asesorar a los clientes durante la venta y promoción de los planes ilimitados, y en el
cualquier caso, antes de la firma de cualquier servicio contratado independientemente si es un
plan ilimitado pero igualmente sujeto a políticas de uso justo.
c) Razonabilidad y proporcionalidad en las medidas restrictivas. Los proveedores no
terminarán o suspenderán el servicio incluso si los clientes correspondientes se han excedido
en el uso permitido. Tampoco se puede reducir el servicio a niveles en los que la calidad y el
nivel de servicio de acceso a Internet se mantenga funcional.
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SUPEfi NTENOE.0DE
TELECOMUNICACIONES
d) Los proveedores de servicios no podrán variar unilateralmente los términos
especificados en la política de uso justo sin el consentimiento de los clientes. La
propuesta de condiciones de uso justo o medida similar deberá ser comunicada al cliente con
una antelación mínima de un mes calendario, la cual deberá informar sobre el derecho del
cliente para rescindir anticipadamente el contrato, sin penalización alguna en caso de no
aceptación de las nuevas condiciones. El uso permitido y las medidas restrictivas adoptadas
son condiciones esenciales del contrato de servicio entre el cliente y el proveedor. Tan
importantes que podrían significar la decisión del cliente para suscribir un servicio, razón por la
cual los proveedores deberán obtener el consentimiento de los clientes si ellos desean variar
los términos durante el periodo contractual del servicio. Este aspecto es consistente con lo
dispuesto en el artículo 20 del RRPU y los artículos 45. 13) y 46 de la LGT.
e) Las políticas uso justo no deberán mezclares con disposiciones no relacionadas con el
uso racional y justo. Los proveedores solo deben incluir los términos y condiciones que
correspondan a verdaderas políticas de uso justo. Condiciones de uso ilegal del servicio o
infracción a derechos de propiedad, actividades que atiente contra la integridad de la red,
deberán disponerse por separado bajo títulos o secciones diferentes a las disposiciones de
política de uso justo.
f) Los proveedores deberán notificar o dar aviso a los clientes antes de disparar la medida
restrictiva o penalización de la política de uso justo, y proveer bajo solicitud de los
clientes, el detalle del registro de datos del respectivo uso. Los operadores deberán
informar a sus usuarios a través de un SMS cuando su consumo mensual alcance el 80% de
los GBytes establecidos como límite o umbral (de manera que se cumpla con el fin de
anticipar adecuadamente el límite) para prevenirles sobre la posible aplicación de políticas de
uso justo a partir del límite de GBytes establecido e indicar la velocidad a la cual se le estaría
disminuyendo el servicio por la aplicación de las citadas políticas. Previa solicitud del cliente
quien ha sido sometido a una política de uso justo, el proveedor deberá proveerle un registro
detallado del uso de datos dentro de un periodo razonable para la verificación del cliente.
g) Proporcional. Debería aplicarse en la medida en que se produzca congestión en la red para
evitar situaciones abusivas.
h) Equitativa. Se debería llevar a cabo de forma justa, sin llegar a privar a ningún cliente del
servicio ni llegando a situaciones dónde un cliente tenga prioridad sobre otro. Lo cual guarda
relación con el artículo 45. 4) de la LGT.
i) Necesidad técnica. Se debería planificar y diseñar una política de gestión en función de las
necesidades técnicas que se den en la red en concreto. La política de uso justo no puede
utilizarse para la monetización de la congestión.
j) Legítima. Evidentemente cualquier técnica de gestión debe cumplir con la legislación vigente
en la zona geográfica en la que se aplique.
k) Auditable. Para evitar problemas de cualquier índole los operadores e ISPs deberían de ser
capaces de demostrar que la aplicación de la política de uso justo o gestión de tráfico
responde a necesidades reales y que las medidas resultan efectivas.
D.- MODIFICACIÓN Y HOMOLOGACIÓN DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE
TELECOMUNICACIONES Y OTRA NORMATIVA RELEVANTE
1. En materia de contratos de servicios de telecomunicaciones, y en general en contratación, las
partes (usuario y operador/proveedor) acuerdan libremente las condiciones que regularán su
relación jurídica; con la única limitación de lo que establezcan las normas de orden público, el
orden público y las buenas costumbres. En lo demás, aplica el régimen especial de usuarios
finales de telecomunicaciones y la normativa sobre calidad y prestación de los servicios de
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telecomunicaciones, y cuando corresponda, legislación ordinaria de consumo (protección del
consumidor) y el Código Civil, entre otra normativa.
2. Por Ley General de Telecomunicaciones, los operadores y usuarios finales tienen que respetar el
ordenamiento jurídico de telecomunicaciones, en especial el régimen especial del usuario final y
sus derechos, así como la normativa de desarrollo. Dada la complejidad y tecnicismo en que se
desenvuelve la comercialización de los servicios de telecomunicaciones, la legislación ha
establecido derechos especiales para los usuarios finales de estos servicios, y algunos
mecanismos que permitan su garantía. En este sentido, la comercialización de los servicios se
realizan normalmente a través de los contratos modelos razón por la cual se consideran de
adhesión. Para evitar el carácter abusivo de algunas de sus cláusulas y garantizar el respeto de
los derechos del usuario final, estos contratos requiere de la aprobación de la Sutel (artículo 46
de la LGT).
3. Una vez aprobados los contratos de adhesión y durante su vigencia, pueden suscitarse
modificaciones que los operadores se ven en la necesidad o conveniencia de introducir. De esta
manera surgen dos situaciones que la normativa reglamentaria desarrolla.
En primer lugar, la propuesta de modificación al modelo de contrato de adhesión requiere ser
igualmente aprobada; pues el fin que se sigue tienen como fundamento la misma norma del
artículo 46 de la LGT. En segundo término, las relaciones jurídicas producto de contrataciones
originadas en el modelo de contrato homologado que se verían afectadas por la modificación
propuesta.
Para estos casos, el Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario final de servicios de
telecomunicaciones, establece en un numeral 20, la posibilidad de modificación siempre y cuando
sea aprobada por la Sutel y comunicada a los clientes con la anticipación de un mes. Dado que la
modificación es unilateral y del operador, el usuario final tiene el derecho de resolver el contrato
sin responsabilidad. De este modo, la comunicación además tiene la finalidad de que el cliente
decida si acepta las condiciones de la modificación y continúa con el contrato, o si por el
contrario, no hay aceptación y decide resolver el contrato sin responsabilidad alguna. En cuanto a
la responsabilidad valga hacer notar que las cláusulas asociadas a los terminales con la finalidad
de restituir el valor o saldo del costo del terminal en caso de terminación anticipada, no están
comprendidas dentro de este tema. El artículo 19 del RPC también trata otros supuestos de
modificación de las condiciones pactadas del servicio.
4. Los contratos comprenden obligaciones de dar, hacer y no hacer, entre las que se encuentran la
prestación de un servicio y el pago del mismo. En las obligaciones de no hacer referidas al
usuario pueden ubicarse las políticas de uso justo. En cuanto a las prestaciones del suministro
del servicio se establece las de calidad. Entre esas condiciones tradicionalmente no han existido
limitaciones en cuanto descarga, lo cual comercialmente se han asociado a planes ilimitados. Las
condiciones de descarga, como las de velocidad o capacidad, y en general cualquier otro
parámetro de calidad, son parte del objeto de las prestaciones y del contrato suscrito entre el
cliente y el operador. De esta manera el artículo 45 numeral 4 expresa que es derecho del
usuario final recibir un trato de buena fe de parte del operador, y el numeral 13, establece que es
derecho también recibir los servicios en la calidad según los términos estipulados previamente y
pactados. El RRPU por su parte establece incluso la obligación de los operadores de implementar
mejoras en sus redes y plataformas de servicios (artículo 4). En suma, tal y como señala el
artículo 5 del RRPU, los usuarios tienen el derecho a hacer uso de los servicios contratados en
los términos establecidos en la LGT, dicho reglamento y la normativa vigente, que refiere a las
condiciones estipuladas en el contrato respectivo; sin perjuicio de lo indicado sobre
modificaciones contractuales del conformidad con el artículo 20 del RRPU.
5. En otro orden de ideas, en caso de incumplimiento de las obligaciones que derivan de la
obligación contractual por parte del usuario final, el operador puede suspender temporal o
proceder con la desconexión definitiva, debiendo para ello seguir el procedimiento establecido
(artículo 12 del RRPU). Se trata como puede observarse de incumplimientos de obligaciones
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contractuales, que para el caso en marras, las obligaciones de no hacer referidas a un umbral o
límite de descarga, no han sido establecidas. Por lo tanto, no se trataría—como hemos señalado-
de un incumplimiento de las obligaciones contractuales sino de una modificación de las
condiciones para establecer la obligación que permitiría implementar estas medidas (conocidas
como políticas de uso justo). En síntesis, al ser una obligación contractual que es ley entre las
partes y estar definida objetivamente, el procedimiento es simple y operaría conforme se indique
en el contrato de adhesión homologado.
Otras situaciones de desconexión definitiva pueden darse y corno quedó explicado anteriormente,
no están referidas a obligaciones contractuales sino que son supuestos de fraude o actividades
ilícitas o antijurídicas, de mala fe, o que exista un dolo de perjudicar la red del operador, que
ponen en riesgo la integridad de la red, o que podría ser utilizadas corno mecanismos de
competencia desleal o conductas antimonopolísticas de parte de algún operador para deteriorar
la calidad de las redes de sus competidores. Estos supuestos, que bien podrían calificarse de
responsabilidad extracontractual, son extremos y no requiere la aprobación de la Sutel. Estos son
los casos de las normas de los artículos 23 del RPC y el 34 del RRPU. Como puede observarse,
la finalidad de estas normas es distinta y aplica para realidades de diferente naturaleza. Los
supuestos del artículo 23 del RPC permiten incluso la indemnización a favor del operador por la
incorrecta utilización del servicio y su afectación en la operación normal del sistema. Se trata de
casos que no corresponde al uso del servicio de acuerdo con las condiciones establecidas en el
contrato y acordadas por ambas partes.
6. Los operadores se encuentran en la obligación de prestar un servicio eficiente así que aún en los
casos en que establezcan la reducción de la velocidad, está debe permitir un uso eficiente del
servicio, lo que en términos generales se asocia a la tecnología, al uso normal del usuario
promedio, entre otros factores.
7. Los contratos de adhesión por norma (artículos 20 y 21 del RRPU) tienen un contenido mínimo.
Dentro de este es necesario que incluya las características generales, técnicas como legales del
servicio, la descripción de cada una de las prestaciones incluidas en el contrato, así corno el
derecho de suspensión temporal y desconexión definitiva; los niveles individuales de calidad del
servicio. Corno puede observarse las medidas que se comprenden bajo la rúbrica de "política de
uso justo", son aspectos que deben formar parte de las obligaciones y prestaciones del contrato.
8. En síntesis, la medida o condiciones de uso justo son un supuesto de modificación contractual,
para lo cual se procede a aprobación y condiciones implementación.
D.- CONDICIONES DE LA POLÍTICA DE USO JUSTO O MEDIDAS SIMILARES
1. En general los operadores proponen la aplicación general y en igualdad de condiciones una
política aplicable a todos sus clientes del servicio de acceso a Internet móvil; la cual consistiría en
aplicar un límite o umbral en la descarga durante un ciclo de facturación, de manera tal que
excedido ese límite, como penalización o medida restrictiva, se establece que la velocidad se
reducirá a una velocidad determinada contractualmente. Para el nuevo ciclo de facturación (o
mes) la velocidad se restablecería según las condiciones contractuales pactadas, y el límite o
umbral se reactivaría desde cero.
2. Como se indicó supra actualmente no existe ninguna disposición regulatoria expresa sobre las
políticas de uso justo, corno un control previo para su implementación; más que las disposiciones
sobre modificación contractual o de las condiciones de prestación del servicio, en las que por
regla general debe comunicarse al cliente la propuesta para que éste dentro del plazo de un mes
decida si mantiene el contrato o si decide su resolución sin penalización alguna.
Por otra parte, en el proceso de homologación de los contratos de adhesión de los distintos
operadores se han aprobado disposiciones que contienen la "obligación de una política de uso
justo" por parte de los clientes, sin precisar el objeto de las prestaciones específicas a las que se
verían los clientes sujetos.
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Concretamente, en el caso del ICE, mediante Acuerdo 023-049-2013 de la sesión ordinaria 049-
2013 celebrada el 11 de setiembre de 2013, homologó el Anexo de Planes Móviles Postpago"al
Contrato de Adhesión del ICE, que en lo concerniente señala:
"26. POLITICAS DE USO JUSTO:El CLIENTE entiende y acepta que los planes de datos basados en
velocidad para navegación por internet,permiten por cada ciclo de facturación mensual, el uso de los
recursos disponibles de red en una cantidad limitada de capacidad de descarga equivalente a :si
el límite es superado antes de finalizar el ciclo de facturación, la velocidad de navegación contratada
por el CLIENTE podrá verse disminuida por el tiempo restante de dicho ciclo de facturación, sin
detrimento que la regulación o el plan de datos contratado por el CLIENTE le conceda una
transferencia ilimitada de datos, lo que en tales escenarios se respetará. Al iniciar el siguiente ciclo de
facturación,se tendrá nuevamente acceso a la velocidad de navegación contratada. La aplicación de
lo anterior queda sujeta a aprobación por parte de!Regulador".(el resaltado es intencional)
En el caso de Telefónica, mediante Acuerdo 006-009-2013 de la sesión ordinaria 009-2013, el
Consejo homologó el "Contrato Marco para la Prestación de Servicios de Telecomunicaciones
Movistar y el Anexo para la Identificación del cliente y servicios contratados'; de Telefónica de
Costa Rica TC S.A. (en adelante,Telefónica),en cuyo texto se incluyó la siguiente cláusula:
"30. POLITICAS DE USO JUSTO.
El CLIENTE entiende y acepta que los paquetes o planes de datos basados en velocidad para
navegación por Internet, permiten por cada periodo de facturación mensual, el uso de los recursos
disponibles de red en una cantidad limitada de capacidad de descarga establecida en el Anexo de
Identificación del Cliente y Servicios Contratados; si este límite es superado antes de finalizar el
periodo de facturación, la velocidad de navegación contratada por el CLIENTE podrá verse disminuida
por el tiempo restante de dicho ciclo de facturación, sin detrimento que la regulación o el plan
contratado por el CLIENTE le conceda una transferencia ilimitada de datos, lo que en tales escenarios
se respetará. Al iniciar el siguiente ciclo de facturación, se tendrá nuevamente acceso a la velocidad
de navegación contratada.".
En el caso de Claro, el Consejo mediante Acuerdo 008-082-2011 de la sesión ordinaria 082-2011,
homologó el "Contrato Universal para la prestación de servicios de telecomunicaciones y su
Anexo de servicio postpago Telefonía Móvil Celular"a Claro C.R. Telecomunicaciones, S.A. (en
adelante, Claro), en cuyo texto se incluyó la siguiente cláusula:
"CUADRAGÉSIMA. POLÍTICA DE USO JUSTO: Siempre que las disposiciones regulatorias así lo
permitan, el SUSCRIPTOR reconoce y acepta que cualquier paquete o plan con servicio ilimitado de
datos basado en velocidad para navegación por Internet permitirá por cada periodo de facturación
mensual el uso de los recursos disponibles de red en una cantidad limitada de consumo establecida en
la carátula del Contrato; si éste límite es superado antes de finalizar el periodo de facturación, la
velocidad de navegación contratada podrá ser disminuida de acuerdo a lo establecido en la carátula
del Contrato por el tiempo restante de dicho periodo de facturación. Al iniciar el siguiente periodo de
facturación, se tendrá nuevamente acceso a la velocidad de navegación contratada. Las condiciones
indicadas corresponden a los servicios utilizados dentro del Territorio Nacional; en caso de utilizar el
servicio fuera del territorio nacional, éste se cobrará como un servicio adicional excedente de Roaming
Internacional, de acuerdo a las tarifas vigentes. Conforme a la cláusula Trigésimo Novena de este
Contrato, el consumo de datos ofrecido por CLARO podrá ser medido y cobrado en Kilobytes de
descarga cuando el marco regulatorio lo permita."(el resaltado es intencional)
Como puede observarse las condiciones u obligaciones (de hacer y no hacer) establecidas en los
contratos respecto de uso justo del servicio tienen el resultado y efecto dela medida comunicada
por el ICE y manifestada por el resto de operadores, guardando el mismo fin que las cláusulas
indicadas: controlar el consumo intensivo o extraordinario por parte de un pequeño porcentaje de
clientes de su red móvil, considerada desproporciona respecto de la totalidad de clientes y los
recursos o capacidad de la red. Se trata de un desincentivo a la conducta de los usuarios en el
uso del servicio contratado, lo que repercute o se enmarca necesariamente en las condiciones de
prestación y calidad del servicio,como derechos del usuario final.
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Por su parte, el ICE interpreta y aplica el artículo 23 del RPC y el 34 del RRPU para poner en
práctica la política de uso justo. El Consejo de SUTEL, mediante Acuerdo 020-054-2013 de la
sesión ordinaria 054-2013 celebrada el 9 de octubre de 2011, señaló a pesar que falta expresa de
regulación respecto de las políticas de uso justo, podrían resultar aplicables en casos de uso
desmedido, excesivo, abusivo o incluso fraudulento de los servicios de Internet móvil, para los
cuales se demuestre que su utilización afecta el funcionamiento de la red, tal y corno lo disponen
el artículo 23 del RPC y el 34 del RRPU.
Es necesario diferenciar entre la posibilidad jurídica de un operador de tomar ciertas medidas que
aunque justificadas requiera de una norma habilitadora y la necesidad de informar a los usuarios
finales, sus clientes, a la Sutel, y requerir o no la aprobación de ésta y aceptación de las
condiciones por parte de los clientes.
La congestión de una red obedece a múltiples factores que pueden o no relacionarse con la
actividad y uso de los usuarios finales y clientes. Los usuarios y clientes pueden hacer un uso y
consumo pero dentro de sus derechos y obligaciones establecidos como condiciones
contractuales. Y también pueden hacer un uso del servicio de manera ilícita (como la reventa)
que provoca desde luego una demanda y uso no solo excesivo y desproporcionado sino abusivo.
Estos casos son los que en general la normativa ha referido como actividades fraudulentas,
reguladas en los artículos 23 del RPC y el 34 del RRPU.
En el primer caso, dado que el consumo excesivo se origina en el uso conforme a las condiciones
pactadas, las medidas de penalización sobre la base de un umbral de descarga, tienen que estar
previamente pactadas o si son establecidas posteriormente, entonces seguir las disposiciones
sobre modificación contractual que requieren la anuencia del cliente.
En el segundo caso, se trata de acciones de parte de los clientes contrarias a la buena fe, a las
condiciones contractuales, a la normativa vigente. En estos casos se pretende proteger la
integridad de las redes y en última instancia la competencia. Son supuestos extremos del uso del
servicio a partir de actividades fraudulentas. Por eso es que el ordenamiento no exige una previa
aprobación del Regulador, pues se trata de acciones urgentes, necesarias al punto que se
dispone el efecto de la desconexión definitiva del servicio.
En este sentido, el Consejo bajo el entendido de estos dos supuestos de actividades causantes
de congestión por consumos intensivos, pero sin poder calificarlos de abusivos o fraudulentos,
indicó en el Acuerdo 020-054-2013, que podrían ser de aplicación los artículos 23 del RPC y el 34
del RRPU, desde luego siempre y cuando se den los supuestos hipotéticos de esas normas en
relación al fin pretendido y bien jurídicos tutelados.
Sin embargo, como ha quedado establecido los supuestos de consumo intenso o extraordinario
de recursos por parte de un pequeño grupo de clientes en planes o paquetes, no constituye prima
facie actividades fraudulentas y, por consiguiente, de querer los operadores de tomar medidas
como la propuestas, ha de hacerlo modificando las condiciones originariamente acordadas con
sus clientes, para lo cual debe aplicar el artículo 20 del Reglamento sobre el Régimen de
Protección al Usuario final. En el modelo de contrato de adhesión la obligación como tal había
quedado establecía, de ese modo la presente resolución tiene por objeto la autorización y
emisión de criterios para la implementación de las prestaciones específicas que dan contenido a
dicha obligación (política de uso justo) del contrato homologado.
3. Es necesario validar el supuesto de que en realidad existe un pequeño grupo de clientes respecto
de la totalidad que está haciendo un uso desproporcionado en relación al servicio y los recursos
de red instalados.
En el citado informe del incremento de reclamaciones realizado por la Dirección General de
Calidad, se obtuvo que otra de las "causas que deben considerarse en cuanto a la degradación
de la calidad de la telefonía móvil, es la forma de consumo de este servicio por parte de unos
pocos usuarios. quienes acaparan una parte importante de los recursos de red de los operadores.
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Estos usuarios consumen volúmenes de datos extraordinarios respecto al uso promedio de la
red, provocando condiciones de congestión en el sistema."
Adicionalmente, y para lo que interesa a esta resolución cabe transcribir de dicho informe:
"Lo expuesto en los párrafos anteriores permite concluir que un 5% de los usuarios efectúan un
consumo extraordinario del servicio de Internet móvil para la modalidad pos pago, los cuales acaparan
alrededor de un 35%de los recursos y capacidad de las redes de los operadores."
4. Dicho lo anterior, es posible concluir que la situación expuesta por todos los operadores, ICE,
Telefónica y Claro, es cierta. Como se aprecia del informe 2042-SUTEL-DGC-2014 la congestión
de las redes de datos móviles deriva de una multiplicidad de factores, todos los cuales deberían
ser atendidos bajo una perspectiva de corto y largo plazo. El citado informe no recomienda las
políticas de uso justo con reducción de velocidad en conjunto con la tarifa por volumen para
Internet móvil. No obstante, dado que dicha tarifa no ha sido fijada (misma que se encuentra en
proceso) es conveniente analizar la procedencia de las políticas de uso justo como medida
temporal y excepcional.
5. Para analizar el caso concreto de una política de uso justo, es necesario primero formular
algunos criterios para determinar la razonabilidad y proporcionalidad de la misma, en cuanto a
la aplicación de los derechos de los usuarios finales del artículo 45 de la LGT y cualquier otra que
se establezcan en las leyes y su normativa de desarrollo. Los criterios que se indican derivan de
las prácticas comunes empleadas por distintos reguladores, sobre todo considerando que nuestra
Ley General de Telecomunicaciones y la normativa de su desarrollo cuenta con una serie de
principios, objetivos y disposiciones que son contestes don dichas prácticas. Los lineamientos o
criterios propuestos son los indicados en el apartado C anterior.
6. En virtud de las anteriores consideraciones es necesario indicar que las políticas de uso justo
deben aplicarse en principio a los nuevos contratos de servicios que se suscriban atendiendo los
lineamientos que garantizan la transparencia y los derechos de los usuarios. En los contratos de
servicios ya suscritos serán aplicables siempre y cuando el cliente lo consienta, de conformidad
con las disposiciones reglamentarias del artículo 20 del RRPU.
El operador debe analizarse la razonabilidad y proporcionalidad sobre todo en dos elementos de
la política de uso justo: (1) del supuesto de umbral o límite de descarga, a partir del cual se
dispararía la medida restrictiva o penalización; y concretamente la medida o penalización, por
ejemplo, la reducción de la velocidad.
7. En general, respecto de la razonabilidad de la procedencia de la medida, como puede observarse
de la información aportada por el los operadores y el informe técnico del oficio mencionado sobre
el incremento de las reclamaciones, existe una necesidad de aplicar una medida temporal
mientras otras medidas pueden ser implementadas. Dado que otras medidas requieren más
tiempo y están asociadas a factores tarif arios, entre otros, que no están en el control de los
operadores, las políticas de uso justo se constituyen en un paliativo temporal y excepcional sobre
todo por el evidente desequilibro en el uso de los recursos (de capacidad) entre los distintos
clientes de la red de los citados operadores.
8. En relación con el umbral de descarga inicialmente propuesto por los operadores, es coincidente
con el reciente estudio del informe citado, de la Dirección General de Calidad, en el tanto un 5%
de los usuarios efectúan un consumo extraordinario del servicio de Internet móvil para la
modalidad pos pago, los cuales acaparan alrededor de un 35% de los recursos y capacidad de
las redes de los operadores.
De acuerdo el derecho de recibir un trato equitativo, igualitario, de buena fe y obtener la calidad
del servicio ofrecida (artículo 45 de la LGT), se recomienda que el límite o umbral sea ajustado de
acuerdo a: 1) la capacidad o velocidad contratada; y 2) el porcentaje de descarga excesiva en
relación con los otros usuarios que se encuentran en su condición.
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Considera este órgano que en virtud de los estudios y la información remitida por los operadores,
el umbral de descarga deberá ser establecido tomando en cuenta a lo sumo su aplicación al 20%
de los clientes de consumo extraordinario, excesivo e intenso.
9. En cuanto a la medida restrictiva (v.gr. reducción de velocidad), por razones equidad, igualdad y
razonabilidad de la medida, se recomienda que la reducción tienda a una carga equitativa.
Por otra parte, debe considerarse que la calidad del servicio contratado no debe ser degradada al
punto que impida el funcionamiento del servicio. No puede la medida constituirse en realidad en
la inutilización del servicio. El objetivo es desalentar la continuación de consumo excesivo de
parte del usuario en niveles desproporcionados, para que realice un consumo normal y
moderado.
De esta manera, la penalización o medida referida a la reducción de la velocidad, habilitará al
operador a reducir la velocidad contratada (comercialmente ofrecida en el servicio o en el plan) a
velocidades que cumplan los criterios que se adoptan por esta resolución. Debe ser equitativo y
no puede el servicio prestarse con velocidades reducidas o inferiores que impidan el
funcionamiento del servicio.
10. Como puede observarse, este Consejo previendo la posible aplicación de medidas de uso justo
mediante los acuerdos de homologación de contratos indicados en los antecedentes de esta
resolución, homologó los contratos de los operadores de servicios de Internet Móvil para que
éstos previeran la aplicación de políticas de uso justo.
11. En virtud de todo lo anterior, este Consejo considera que lo procedente es aprobar las
condiciones de la política de uso justo propuesta por el ICE, tomando en cuenta las anteriores
consideraciones.
POR TANTO
Visto los anteriores antecedentes y fundamento de derecho, y con fundamento en la Ley General de
Telecomunicaciones, Ley 8642 y su reglamento; la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios
Públicos, Ley 7593; Ley General de la Administración Pública, Ley 6227, y demás normativa
pertinente y aplicable,
EL CONSEJO DE LA
SUPERINTENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES
RESUELVE:
1. APROBAR al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Telefónica de Costa Rica TC S.A.
(Telefónica) y Claro C.R. Telecomunicaciones S.A. (Claro), en forma temporal el establecimiento
las condiciones o prestación específica de la obligación contractual denominada "Política de Uso
Justo" establecida en los contratos homologados de servicios de acceso a Internet Móvil, mismas
que deberán cumplir con los lineamientos o criterios que se adoptan en esta resolución. La
temporalidad de la medida queda sujeta a la entrada en vigencia de la fijación de una tarifa por
volumen para Internet móvil.
2. INDICAR al Instituto Costarricense de Electricidad, Telefónica de Costa Rica TC S.A. y a Claro
C.R. Telecomunicaciones S.A. que cualquier medida de política de uso justo debe cumplir con la
legislación, regulación aplicable y los siguientes criterios o lineamientos:
a) Transparencia de las políticas de uso justo. Los proveedores deben publicar en su sitio
web los contratos y todo el material de ventas si los planes ilimitados están sujetos a políticas
de uso justo. La información debe ser explícita respecto del criterio (umbral o límite) que
dispararía o iniciaría la penalización (o medida) contenidas de la política u otras medidas
restrictivas que se tomarían cuando la política de uso justo es aplicada. Este límite o umbral
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debe responder a la finalidad de la política y orientarse al porcentaje de clientes que hacen un
uso extraordinario o excesivo de la red.
b) Potenciales clientes debidamente informados en los puntos de venta. Para que los
clientes tengan una idea clara de qué esperar de los servicios contratados, los proveedores
deberán asesorar a los clientes durante la venta y promoción de los planes ilimitados, y en el
cualquier caso, antes de la firma de cualquier servicio contratado independientemente si es un
plan ilimitado pero igualmente sujeto a políticas de uso justo.
c) Razonabilidad y proporcionalidad en las medidas restrictivas. Los proveedores no
terminarán o suspenderán el servicio incluso si los clientes correspondientes se han excedido
en el uso permitido. Tampoco se puede reducir el servicio a niveles en los que la calidad y el
nivel de servicio de acceso a Internet se mantenga funcional.
d) Los proveedores de servicios no podrán variar unilateralmente los términos
especificados en la política de uso justo sin el consentimiento de los clientes. La
propuesta de condiciones de uso justo o medida similar deberá ser comunicada al cliente con
una antelación mínima de un mes calendario, la cual deberá informar sobre el derecho del
cliente para rescindir anticipadamente el contrato, sin penalización alguna en caso de no
aceptación de las nuevas condiciones. El uso permitido y las medidas restrictivas adoptadas
son condiciones esenciales del contrato de servicio entre el cliente y el proveedor. Tan
importantes que podrían significar la decisión del cliente para suscribir un servicio, razón por la
cual los proveedores deberán obtener el consentimiento de los clientes si ellos desean variar
los términos durante el periodo contractual del servicio. Este aspecto es consistente con lo
dispuesto en el artículo 20 del Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario final de
servicios de telecomunicaciones y los artículos 45. 13) y 46 de la Ley General de
Telecomunicaciones.
e) Las políticas uso justo no deberán mezclares con disposiciones no relacionadas con el
uso racional y justo. Los proveedores solo deben incluir los términos y condiciones que
correspondan a verdaderas políticas de uso justo. Condiciones de uso ilegal del servicio o
infracción a derechos de propiedad, actividades que atiente contra la integridad de la red,
deberán disponerse por separado bajo títulos o secciones diferentes a las disposiciones de
política de uso justo.
f) Los proveedores deberán notificar o dar aviso a los clientes antes de disparar la medida
restrictiva o penalización de la política de uso justo, y proveer bajo solicitud de los
clientes, el detalle del registro de datos del respectivo uso. Los operadores deberán
informar a sus usuarios a través de un SMS cuando su consumo mensual alcance el 80% de
los GBytes establecidos corno límite o umbral (de manera que se cumpla con el fin de
anticipar adecuadamente el límite) para prevenirles sobre la posible aplicación de políticas de
uso justo a partir del límite de GBytes establecido e indicar la velocidad a la cual se le estaría
disminuyendo el servicio por la aplicación de las citadas políticas. Conforme con el numeral 9
del artículo 45 de la Ley General de Telecomunicaciones, brindar a los clientes información
que refleje el consumo realizado para el periodo correspondiente.
g) Proporcional. Debería aplicarse en la medida en que se produzca congestión en la red para
evitar situaciones abusivas.
h) Equitativa. Se debería llevar a cabo de forma justa, sin llegar a privar a ningún cliente del
servicio ni llegando a situaciones dónde un cliente tenga prioridad sobre otro. Lo cual guarda
relación con el artículo 45. 4) de la Ley General de Telecomunicaciones.
i) Necesidad técnica. Se debería planificar y diseñar una política de gestión en función de las
necesidades técnicas que se den en la red en concreto. La política de uso justo no puede
utilizarse para la monetización de la congestión.
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j) Legítima. Evidentemente cualquier técnica de gestión debe cumplir con la legislación vigente
en la zona geográfica en la que se aplique.
k) Auditable. Para evitar problemas de cualquier índole los operadores y proveedores del
servicio de acceso a Internet deberían de ser capaces de demostrar que la aplicación de la
política de uso justo o gestión de tráfico responde a necesidades reales y que las medidas
resultan efectivas.
3. INDICAR al Instituto Costarricense de Electricidad, Telefónica de Costa Rica TC S.A. y a Claro
C.R. Telecomunicaciones S.A. que la finalidad de las políticas de uso justo aplican para evitar que
un pequeño conjunto de usuarios con consumos extraordinarios acaparen una proporción
significativa de recursos y capacidad de la red. En consecuencia, el umbral establecido debe
responder a este fin.
4. INDICAR al Instituto Costarricense de Electricidad, Telefónica de Costa Rica TC S.A. y a Claro
C.R. Telecomunicaciones S.A. que deben publicar en su página web y en sus nuevos contratos de
adhesión, el límite o umbral de consumo a partir del cual se aplicarán las políticas de uso justo.
Este umbral debe desprenderse del consumo extraordinario de los clientes que representan el
grupo de no más del 5% de los usuarios finales que consume una proporción significativa de
recursos y capacidad de la red, alrededor del 35% de esos recursos de capacidad.
5. INDICAR al Instituto Costarricense de Electricidad, Telefónica de Costa Rica TC S.A. y a Claro
C.R. Telecomunicaciones S.A. que en virtud de los anteriores lineamientos y de conformidad con el
artículo 20 del Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario final de servicios, debe
comunicar con un mes de anticipación a sus clientes de la política de uso justo constitutiva de una
modificación contractual, debiendo a su vez informar sobre el derecho que les asiste para rescindir
anticipadamente el contrato, sin penalización alguna, en caso de la no aceptación de las nuevas
condiciones. En caso de variar las condiciones de la política de uso justo deberá proceder de esa
misma forma.
6. ORDENAR a los a los operadores, el Instituto Costarricense de Electricidad, Telefónica de Costa
Rica TC S.A. y a Claro C.R. Telecomunicaciones S.A., atender las siguientes medidas:
a) Intensificar sus esfuerzos para ampliar la capacidad de sus redes para reducir al máximo los
niveles de congestión detectados, de forma que se pueda cumplir con las velocidades
comercialmente ofrecidas incluso en la hora cargada media. los operadores del servicio de
Internet Móvil que la política de uso justo es una medida considera como remedio temporal
para la problemática de la congestión de redes derivada del consumo extraordinario de un
porcentaje pequeño de clientes, la cual debe acompañarse de otras medidas incluyendo las
de largo plazo.
b) Para atender dicho aumento de capacidad se requiere a los operadores valorar el uso de las
alternativas de offloading.
c) No podrán aplicarse las medidas de uso justo que reduzcan a la baja la velocidad máxima
dispuestas en la presente resolución, sobre servicios de Internet Móvil donde se establezca la
tasación por volumen. Este Consejo mediante acuerdo 020-054-2013 ha considerado que las
políticas de uso justo no deben combinarse ni aplicarse simultáneamente en aquellas
modalidades donde se cobre por descarga o volumen de información (cobro por Kbyte o
equivalente),
d) Con el fin de reducir la incidencia de reclamaciones ante la Superintendencia de
Telecomunicaciones, se insta a los operadores a que consideren y analicen la capacidad real
de sus redes de cara a la comercialización de nuevos servicios.
7. NOTIFICAR al Instituto Costarricense de Electricidad, a Telefónica de Costa Rica TC S.A., y a
Claro C.R. Telecomunicaciones S.A. Asimismo, notificar a la Dirección General de Mercados, al
T+506 4000-0000 Apanado 151-1200 Página 16 de 18
F+5062215.6821 San José—Costa Rica
800-88SUTEL gestlondocumental'8sutel.go.cr
800-88-78835
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SuPER.NTENDENCIA DE
TELECOMUNICACIONES
Registro Nacional de Telecomunicaciones y a la Dirección General de Calidad, para lo que
corresponda.
En cumplimiento de lo que ordena el artículo 345 y el artículo 346 de la Ley General de la
Administración Pública, se indica que contra esta resolución cabe el recurso ordinario de revocatoria o
reposición ante el Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones, a quien corresponde
resolverlo, y deberá interponerse en el plazo de 3 días hábiles, contadas a partir del día siguiente a la
notificación de la presente resolución.
NOTIFÍQUESE.-
La anterior transcripción se realiza a efectos de comunicar el acuerdo citado adoptado por el Consejo
de la Superintendencia de Telecomunicaciones.
Atentamente,
CONSEJO DE LA SUPERINTENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES
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T+5064000.0000 Apartado 151-1200 Página 17 de 18
F+506 2215.6821 San José—Costa Rica
800-88-SUTEL gestlondocunrental@sutel.go.cr
800.88.78835
Maribel Rojas
De: Notificaciones
•
Enviado el: miércoles, 23 de abril de 2014 03:53 p.m.
Para: 'notificaciones_drr@ice.go.o';Telefonica; Claro
CC: Cinthya Arias; Glenn Fallas; Jolene Knorr
Asunto: RCS-063-2014
RCS-063-2014
"AUTORIZA EN FORMA TEMPORAL LA APLICACIÓN DE CONDICIONES DE USO JUSTO EN LOS CONTRATOS
DE SERVICIOS DE ACCESO A INTERNET MÓVIL"
EXPEDIENTE GCO-DGC-ETM-305-2014
jiff tv ftif:1•jS111 a4. i,ti(i
q;d/11104
d M;10, Wria
utel
Secretaría del Consejo
T: 4000 0052
F: 2215-6208
rnaribel.rojas@sutel.go.cr
1
sutel
SUPERd1TENCENCiA CE
TELECOMUNICACIONES
CONSTANCIA DE NOTIFICACIÓN
RCS-063-2014
"AUTORIZA EN FORMA TEMPORAL LA APLICACIÓN DE CONDICIONES DE USO JUSTO EN
LOS CONTRATOS DE SERVICIOS DE ACCESO A INTERNET MÓVIL"
EXPEDIENTE GCO-DGC-ETM-305-2014
Se notifica la presente resolución a:
Instituto Costarricense de Electricidad a través del correo electrónico notificaciones drr@ice.00.cr
Telefónica de Costa Rica TC, S. A., a través del correo electrónico
notificacionesleoal.cr@telefonica.com
Claro C.R. Telecomunicaciones S.A a través del correo electrónico notificaciones.sutel@claro.cr
Dirección General de Mercados a través del correo electrónico cinthva.arias@sutel.go.cr
Dirección General de Calidad a través del correo electrónico olenn.fallas@sutel.go.cr
Registro Nacional de Telecomunicaciones a través del correo electrónico Jolene.knorr@sutel.go.cr
NOTIFICAR junto con esta resolución el oficio 2042-SUTEL-DGC-2013 con el informe sobre el
aumento de reclamaciones por velocidad de conexión en el servicio de Internet móvil, de fecha 4 de
abril de 2014, conforme con los artículos 136.2, 335 y 245 de la Ley General de la Administración
Pública.
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NOTIFICA: / FIRMA: fA
T+5064000-0000 Apartado 151-1200 Página 18 de 18
F+506 2215.6821 San José—Costa Rica
800-88-SUTEL gestiondocumentalCsutel.go.cr
800.88-78835